В соответствии с конституционным принципом разделения властей, исполнительная власть является самостоятельной и независимой ветвью государственной власти.
Ее основное назначение - организация практического исполнения Конституции и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение публичных (общественных) интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.
Содержание исполнительной власти составляет исполнительно-распорядительная деятельность по непосредственному управлению всеми общественно значимыми сторонами жизни государства. Эта деятельность являетсяподзаконной: она должна осуществляться только на основе и во исполнение законов. Реализуя веления законов, исполнительная власть имеет возможность осуществлять определенные действия по собственной инициативе, т.е.распоряжаться. Исходя из конкретных ситуаций и требований законов, она может обязывать путем одностороннего властного волеизъявления к совершению определенных действий и применять административное принуждение. Отсюда исполнительная власть - это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается в пределах предоставленных ей законом полномочий.
Основными формами этой исполнительно-распорядительной деятельности являются:
- издание правовых актов управления;
- использование распорядительных и контрольных полномочий;
- заключение административных договоров;
- проведение организационных мероприятий.
В институциональном плане исполнительная власть имеет иерархическую структуру, которая включает:
- органы исполнительной власти и организационно-правовые отношения между ними (отношения субординации, координации, контроля и т.д.);
- корпус государственных служащих;
- юридическую структуру, которая представлена системой норм, определяющих различную по объему компетенцию органов и должностных лиц.
Иерархическая структура - организационная основа исполнительной власти, механизм действия которой предполагает реализацию властных полномочий в рамках определенной административной процедуры. Эти властные полномочия, характеризующие иерархическую подчиненность, представлены целым спектром административных правомочий, среди которых выделяются:
- право решать, т.е. определять содержание деятельности, осуществлять волевой акт с целью позитивного или негативного решения проблемы;
- право командовать, т.е. отдавать обязательные к исполнению распоряжения;
- право назначать;
- право осуществлять легитимное принуждение;
- право замещать, т.е. возможность действовать вместо нижестоящей инстанции, когда ее деятельность осуществляется неправильно;
- право отменять акты нижестоящей инстанции в случае их незаконности или нецелесообразности;
- право расходовать вверенные ресурсы;
- право контролировать деятельность нижестоящей инстанции;
- право разрешать конфликты между нижестоящими по вопросам их прав и компетенции.
Государственно-властные полномочия исполнительной власти осуществляются в рамках административной процедуры и призваны обеспечить реализацию ее функций. Административная процедура предоставляет собой определенный порядок осуществления властной деятельности органов исполнительной власти по решению управленческих проблем и разрешению конкретных индивидуальных дел. Она может регулировать, например, порядок издания правовых актов управления, порядок оформления пенсий, рассмотрения обращений граждан и т.д. Сущность исполнительной власти, выражающаяся в оперативном повседневном распорядительстве и исполнительской роли в государственном управлении, раскрывается через ее многообразные функции. К основным функциям этой ветви государственной власти относятся:
- осуществление управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества;
- административное нормотворчество (подзаконодательное регулирование);
- административное правоприменение, осуществляется в двух формах:
- оперативно-исполнительная деятельность, выражающаяся в реализации предписаний правовых норм и позитивном регулировании с помощью индивидуальных правовых актов;
- юрисдикционная деятельность, осуществляемая административными средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм от каких бы то ни было нарушений, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений;
- административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении (инспектирование и проведение расследований);
- осуществление разрешительной политики государства (лицензирование, регистрация, сертификация);
- непосредственное обеспечение безопасности граждан и общества и охрана правопорядка (полицейская функция);
- информационное обеспечение органов государственной власти и информационно-аналитическая деятельность.
Функции исполнительной власти реализуются через конкретные функции ее органов и их соответствующие полномочия.
2. Понятие и виды органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти - это вид государственного органа, который наделен правом от имени государства осуществлять функции исполнительной власти и, в рамках закрепленной за ним компетенции, решать задачи, возникающие в процессе государственного управления 1. В композиционном плане орган исполнительной власти включает два основных элемента:
- объективный, характеризующий его статику. С объективной стороны он представляет собой определенный организационно-правовой институт (от лат. institum - организация, учреждение, устройство) публичного права, реализующий цели государственного управления на основе и во исполнение действующего законодательства путем использования распорядительных полномочий. Как институт публичного права он являет собой учреждение государственной власти, имеющее свою организационно-правовую форму и функции. Объективный компонент органа исполнительной власти включает его организационную структуру и закрепленную в правовых нормах компетенцию, которая характеризует меру его власти;
- субъективный, выражающий его динамику. Субъективный компонент органа исполнительной власти представлен людьми, находящимися на государственной службе. Именно они, выражая волю государственной власти, своими действиями обеспечивают осуществление его властных полномочий и возможность реального функционирования.
Исполнительная власть может существовать не иначе как посредством своих органов. Способ образования, порядок деятельности, компетенция, функции, формы и методы деятельности органов исполнительной власти определены и закреплены в соответствующих законах, положениях и иных нормативных актах. Каждый орган создается для осуществления строго определенного вида государственно-управленческой деятельности. Вместе с тем органы исполнительной власти в своей совокупности характеризуются рядом специфических признаков, которые отличают их от других органов государственной власти. К числу этих признаков относятся:
- официально представлены государством и выражают его волю при решении повседневных задач и текущих вопросов в сфере публичного управления;
- осуществление исполнительно-распорядительной деятельности в рамках определенных законом функций и административных полномочий;
- возможность, в соответствии со своей компетенцией, издавать обязательные к исполнению административно-правовые акты и осуществлять оперативное государственное управление в пределах установленного предмета ведения;
- наличие оперативной самостоятельности и возможности непосредственно распоряжаться материальными, людскими и информационными ресурсами, необходимыми для осуществления его компетенции;
- органы исполнительной власти образуются, как правило, вышестоящими органами исполнительной власти и подотчетны им;
- контролируются вышестоящими органами по вопросам законности и целесообразности, принимаемых актов и совершаемых действий;
- состоят из государственных служащих, осуществляющих повседневное и непосредственное управление другими людьми;
- обладают возможностью применять меры административного принуждения.
Орган исполнительной власти имеет внешнюю и внутреннюю форму.
- Внешняя форма органа исполнительной власти включает следующие основные элементы:
- официальное наименование (министерство, управление, губернатор и т.д.);
- компетенцию, определяющую меру и способ его участия в государственном управлении и территориальный масштаб деятельности;
- функции, цели и задачи деятельности;
- формы и методы деятельности;
- положение в иерархической структуре исполнительной власти и порядок взаимодействия с другими органами;
- порядок образования, реорганизации и управления.
- Внутренняя форма показывает:
- устройство органа исполнительной власти, его внутреннюю структуру (линейную, линейно-функциональную и т.д.), состав структурных единиц, порядок их взаимодействия в процессе осуществления управленческой деятельности.
- К элементам внутренней формы относятся также штаты, внутренний распорядок и дисциплина, которую все государственные служащие обязаны соблюдать.
Таким образом, орган исполнительной власти - это публично-правовой институт, который представлен одним должностным лицом или группой должностных лиц, официально осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и наделенных в законном порядке определенной компетенцией, материальными и правовыми средствами, необходимыми для реализации возложенных на них государственных задач и функций.
Органы исполнительной власти весьма разнообразны и отличаются друг от друга по видам и сферам деятельности, объему и характеру компетенции и т.д. В учебной литературе их принято классифицировать:
- по основаниям образования:
- образуемые на основе Конституции РФ и конституционных актов субъектов Федерации (президенты, правительства и т.д.);
- создаваемые на основе текущего законодательства или подзаконных актов (министерства, государственные комитеты, управления и т.д.);
- по уровню функционирования, обусловленному федеральным устройством России и территориальным масштабом деятельности:
- федеральные (Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства);
- региональные (представители Президента РФ в федеральных округах, командующие военными округами и т.д.);
- органы исполнительной власти субъектов Федерации (президенты, правительства, губернаторы и т.д.);
- избираемые (президенты, главы администраций субъектов Федерации);
- образуемые в соответствии с указами Президента РФ, президентов республик и глав администраций субъектов Федерации и т.д. (министерства, службы, департаменты и т.д.);
- органы общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления и решающие все вопросы на определенной территории (Правительство РФ, президенты республик, губернаторы, правительства субъектов Федерации и т.д.);
- органы отраслевой компетенции, ведающие отдельными отраслями управления (министерства, комитеты);
- органы межотраслевой компетенции, осуществляющие межотраслевое (функциональное) управление (государственные комитеты статистики, стандартизации, метрополии и сертификации и т.д.);
- органы специальной компетенции, осуществляющие контрольные и надзорные функции (надзоры);
- органы внутриотраслевой компетенции, осуществляющие управление определенной сферой деятельности в рамках отрасли;
- правительства; советы министров, имеющие статус правительства; министерства, государственные комитеты, комитеты, службы, комиссии, главные управления, управления, инспекции, агентства, департаменты, администрации, мэрии, палаты, центры и т.д.;
- единоначальные органы, в которых подведомственные им вопросы решаются руководителем единолично (министерства, службы управления, отделы);
- коллегиальные органы, принимающие решения в подведомственной области коллегиально (Правительство РФ, правительства субъектов Федерации, государственные комитеты и т.д.);
- основные, которые непосредственно выражают и осуществляют волю государства и принимают от его имени обязательные к исполнению решения (правительство, министерства и т.д.);
- вспомогательные органы, которые обеспечивают деятельность основных и не наделены, как правило, юридически властными полномочиями (комиссии, советы и т.д.).
- по порядку образования:
- по объему и характеру компетенции:
- по организационно-правовой форме:
- по порядку принятия решений:
- по функциям, которые осуществляют органы исполнительной власти:
Вспомогательные органы действуют при основных органах внутри самой исполнительной власти и могут быть двух видов: консультативные и координационные.
- Консультативные занимаются предварительным рассмотрением вопросов, готовят по ним предложения юридического или технического характера. Эти органы могут создаваться на постоянной или временной основе и включать как государственных служащих, так и экспертов, представителей общественности.
- Координационные органы образуются в виде правительственных или межведомственных комиссий для подготовки предложений по вопросам общегосударственного значения или требующим межотраслевой координации. Решения этих комиссий обязательны для всех представленных в них органов.
Система органов исполнительной власти - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами. Система органов исполнительной власти в РФ образуется и функционирует в соответствии с принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.
Понятие "система органов исполнительной власти" характеризует организационное построение исполнительной власти в Российской Федерации. Она строится в соответствии с конституционным разграничением полномочий в этой сфере между РФ и субъектами Федерации. Согласно Конституции (ст.ст. 71-73) деятельность органов исполнительной власти осуществляется в пределах ведения РФ, в пределах совместного ведения РФ и субъектов Федерации и в пределах самостоятельного ведения субъектов РФ. К ведению РФ отнесено установление системы федеральных оранов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формиование федеральных органов исполнительной власти. В совместное ведение РФ и субъектов Федерации входит установление общих принципов организации системы органов государственной власти.
Единая система исполнительной власти в России образуется только в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 77 Конституции) 2. В этих пределах правительства, министерства и ведомства субъектов РФ находятся в отношениях иерархической подчиненности с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами. В субъектах Федерации федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.
В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам исключительных полномочий, отнесенных к их ведению, действуют самостоятельно, независимо от федеральных органов исполнительной власти и неподотчетны им. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти на своей территории в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами. Конституцией РФ предусмотрено взаимное делегирование полномочий между органами исполнительной власти Федерации и субъектов РФ, осуществляемое на практике на основе соответствующих соглашений между ними.
В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня, которые включают:
руководящие органы (Президент РФ, Правительство РФ);
органы государственной администрации (министерства и иные ведомства).
Государственная администрация представляет собой административный аппарат, непосредственно реализующий государственную политику, цели и приоритеты, определяемые в решениях руководящих органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.
