Першим актом законодавчого характеру вищого органу влади в Україні став Перший Універсал проголошений 10(23) червня 1917р. Відхилення Тимчасовим урядом вимог делегації УЦР (на чолі з В.Винниченком) про надання автономії Україні стало однією з причин проголошення Універсалу. Центральна Рада фактично перетворюється на законодавчий орган, створює перший український уряд – Генеральний Секретаріат (15(28) червня 1917р.).
Універсал ніс у собі глибоке історичне значення: він сприяв піднесенню української революції, засвідчив прагнення українців до створення власної держави та збільшив авторитет УЦР.
Другий Універсал був проголошений 3(16)липня 1917р., що став таким собі кроком назад у порівнянні з Першим. Тим самим українці відмовились від самочинного проголошення автономії до Всеросійських Установчих зборів, переслідуючи лише демократичні і легітимні шляхи вирішення суперечливих питань щодо негативного ставлення Тимчасового уряду з приводу української автономії. Звичайно, компроміс, що його намагалась зберегти УЦР з Тимчасовий урядом, виявився недовготривалим, і у вересні 1917 року Центральна Рада висуває свою власну платформу, що складалася з:
- - Передачі всіх поміщицьких, монастирських та церковних земель спеціальним земельним комітетам;
- - Передачі всієї влади на теренах нашої держави Центральній Раді та Генеральному Секретаріату;
- - Визнання за всіма націями права на самовизначення;
- - Негайного початку переговорів з метою укладання миру.
2. Перший і другий Універсали УЦР.
4.1. I Універсал УЦР. 10 червня 1917 р. УЦР на II Всеукраїнському військовому з'їзді проголосила свій I Універсал.
Основні положення I Універсалу:
- вимога надати Україні автономію в рамках демократичної та федеративної Росії;
- обрання на основі загального прямого таємного голосування Українських Установчих зборів;
- УЦР проголошувала себе виразником усенародної волі та брала на себе в цьому зв'язку всю повноту політичної відповідальності;
- Універсал закликав українських громадян до згоди і взаєморозуміння з демократичними силами інших націй;
- в Універсалі містилася вимога усунення на місцях окремих осіб і організацій, що «вороже ставились до ідеї української незалежності», але не насильницькими методами, а шляхом їхнього переобрання;
- проголошувалася необхідність створення української скарбниці за рахунок організації збирання податків з населення;
- містився заклик до населення створювати органи влади на місцях, які б перебували у підпорядкуванні УЦР;
- засуджувалася політика Тимчасового уряду на переговорах із представниками УЦР.
Тимчасовий уряд засудив I Універсал УЦР як документ «злочинний і сепаратистський». Наприкінці червня до Києва прибула з Петрограда делегація Тимчасового уряду. За кілька днів переговорів їй вдалося змусити УЦР піти на компроміс і відмовитися від деяких положень I
4.3. II Універсал УЦР. I Універсал став поворотним моментом у стосунках УЦР з Тимчасовим урядом. Якщо до проголошення I Універсалу УЦР послідовно підтримувала урядовий курс і розраховувала на позитивне ставлення уряду до ідеї української автономії, то проголошення Універсалу означало перехід в опозицію до Тимчасового уряду.
Тимчасовий уряд не наважився на розправу з Центральною Радою, a вислав до Києва повноважну делегацію у складі міністрів I. Церетелі, О. Керенського, М. Терещенка. Переговори завершилися компромісом, який був зафіксований у спеціальній урядовій декларації та II Універсалі Центральної Ради. УЦР зобов'язувалася надати представникам неукраїнської революційної демократії місця у Раді, що сприяло б перетворенню її з національного органу у територіально-національний.
ІІ Універсал було оголошено 3 липня 1917 р. Він зафіксував наслідки домовленостей між УЦР і Тимчасовим урядом: останній визнавав УЦР і Генеральний секретаріат як крайовий орган України, і водночас Генеральний секретаріат ставав органом центрального уряду. Зі свого боку, УЦР визнавала Всеросійські установчі збори, а до їхнього скликання зобов'язувалася не робити самовільних кроків до здійснення автономії України.
Основні положення II Універсалу:
- Українська Центральна Рада має поповнитися представниками від інших народів, які живуть в Україні;
- поповнена Центральна Рада утворює Генеральний секретаріат, склад якого затверджує Тимчасовий уряд;
а Українська Центральна Рада починає розробку закону про автономічний устрій України, який має бути затверджений Всеросійськими Установчими зборами. До затвердження цього закону, УЦР зобов'язується не ставити питання про надання автономії Україні;
- Українська Центральна Рада призначає своїх представників для роботи при військовому міністрі Тимчасового уряду, генеральному штабі та Верховному головнокомандувачі, на яких покладалася безпосередня організація українських військових частин;
- формування українського війська здійснюється під контролем Тимчасового уряду.
У подальшому стосунки між УЦР і Тимчасовим урядом визначились відходом уряду від досягнутих у Києві домовленостей, значним звуженням прерогатив Генерального секретаріату на території, де поширювалась його діяльність. Видана 4 (17) серпня 1917 р. Тимчасовим урядом «Тимчасова інструкція Генеральному секретаріатові Тимчасового уряду» спричинила певну політичну кризу в Центральній Раді. He наважившись відкинути ті невеликі легальні можливості переобрання влади в Україні, які давала урядова «Інструкція», УЦР у результаті втратила контроль за стихійним та інтенсивним розвитком революційних настроїв мас. В останні місяці існування Тимчасового уряду у відносинах Центральної Ради з ним зберігалася невизначеність.
