Целевые программы представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственно-федеративного строительства, научно-технического, экономического, экологического и регионального развития РФ.
Программно-целевой метод позволяет реализовать настоятельную потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексности проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевых, межведомственных, межрегиональных взаимодействий, и, с другой высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации развития производительных сил, дополняемой в условиях перехода к рыночной экономике многообразием форм собственности.
Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-экономических и научно-технических процессов: пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности, и временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.
В отечественной экономической теории программно-целевое управление нередко рассматривалось только как метод планирования. Однако основное в программно-целевом подходе – это органическое единство четко структурированной содержательной части программы с формированием и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем реализации (последнее является одновременно и элементом активно функционирующей обратной связи).
Применение такого сложного организационно-хозяйственного инструмента, как целевая программа, оправдано для решения далеко не для всех проблем, возникающих при функционировании хозяйственных систем.
Условиями использования программно-целевого подхода являются:
- комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;
- отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;
- необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).
Предпосылками к более широкому использованию программно-целевого метода при этом являлись: постоянно углубляющиеся процессы специализации производства, все большая дифференциация видов деятельности, требовавшая развития соответствующих методов интеграции для решения проблем межотраслевого, комплексного характера;
Вопросы целевого финансирования программ обычно решались в контексте реализации указанных планов (в том числе за счет перераспределения финансовых и материальных ресурсов, предусмотренных в уже утвержденных планах, между отраслями и регионами, особенно в случаях, когда на уровне ЦК КПСС и Совета Министров СССР принимались внеочередные решения о новых целевых программах – развития Нечерноземной зоны РСФСР, орошения засушливых земель в Заволжье с целью создания районов гарантированного производства зерна, программ продовольственной, химизации народного хозяйства, производства товаров народного потребления и др.). В конечном итоге эта практика в условиях дефицита ресурсов приводила к срыву финансирования программных мероприятий и хроническому невыполнению государственных планов.
Кроме того, существовавшая система ведомственного управления народным хозяйством страны являлась серьезным препятствием реализации региональных программ использования ресурсов бассейна озера Байкал, развития КАТЭК и др.
Вместе с тем в целом достаточно успешно реализовывались программы развития производительных сил в таких ТПК, как Оренбургский, Южно-Якутский, Южно-Таджикский, КМА. Колоссальный объем работ был выполнен в 70-80-е годы по строительству Байкало-Амурской магистрали.
Центробежные силы разнонаправленных ведомственных интересов, как правило, преобладали над действием недостаточно проработанных и организованных центростремительных факторов и механизмов реализации “спланированных”, но “неорганизованных” и “неуправляемых” программ.
Большинство программ не было подкреплено соответствующими материально-техническими и финансовыми ресурсами, при их подготовке игнорировались реальные возможности народного хозяйства страны и отдельных региональных систем к восприятию соответствующих программных нагрузок. Зачастую административные и партийные органы через реализацию программ пытались получить “мгновенные” хозяйственные и социальные результаты, которые в силу самой природы и временной логики региональных программ не могли быть получены.
Министерства и ведомства оценивали предписываемые программные задания с точки зрения своих интересов и, если эти задания не вписывались в сложившийся образ их действий, то не выполняли эти задания.
Сложности в разработке и реализации региональных программ во второй половине 70-х годов и в 80-е годы имели место и на областном уровне. В этот период предпринимались определенные шаги, направленные на разрешение межотраслевых проблем в границах территориально- административных образований. Были разработаны программы развития и интенсификации хозяйства ряда областей, краев, автономных республик, программы производства товаров народного потребления, улучшения торгового обслуживания населения и т.д.
Однако мероприятия программ доводились предприятиям директивным путем, основывались в первую очередь на отраслевых разработках и предложениях. Ресурсная обеспеченность этих программ была ограничена только отраслевыми материально-финансовыми возможностями. А наиболее ответственная, решающая часть программ – “пограничные” межотраслевые вопросы, связанные с решением экономических и социальных задач общерегионального значения, оказывалась без соответствующего финансового и материального обеспечения.
Созданные советы по руководству такими программами играли положительную роль на стадии их разработки, но для практической реализации программ эти советы не располагали ни экономическими, ни правовыми рычагами.
Игнорирование основных принципов и требований программно-целевого подхода, в частности, “директивный” характер выбора проблем для программной проработки вместо научного анализа; а также уже отмечавшееся понимание программно-целевого метода только как метода планирования без формирования системы управления программой, способной осуществлять ее реализацию, контроль и координацию в процессе выполнения, приводило к низкой результативности использования программно-целевого метода в период существования планово-административной системы.
1.2. Предпосылки использования программно-целевого метода в условиях переходного периода к рыночной системе хозяйствования
В условиях переходного периода к рыночной системе хозяйствования сохраняются общие предпосылки использования программно-целевого подхода: преодоление целевой ограниченности в решении проблем развития отдельных ведомств и товаропроизводителей; необходимость достижения кардинальных сдвигов в экономической сфере, затрагивающих пространственные аспекты общественного воспроизводства (освоение ресурсов межрайонного значения, взаимодействие регионов при решении крупных территориальных проблем, строительство объектов производственной инфраструктуры межрайонного назначения и т.д.); появление ряда новых факторов, обусловленных особенностями переходного периода.
Одним из таких ключевых экономических инструментов является программно-целевой метод, условия применения которого (необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы, комплексность возникшей проблемы и т.д.) полностью соответствуют специфике переходного периода и позволяют рассматривать его в качестве одного из основных методов осуществления качественных изменений социально-экономической ситуации как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях.
Необходимость поддержки как позитивных проявлений в условиях кризиса — конструктивных структурных сдвигов, так и смягчения негативных социально-экономических последствий делают целесообразным первоочередное использование программно-целевого метода для решения такого рода “биполярных” проблем переходного периода.
Особая роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития регионов. Успешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях дискретности крупных народнохозяйственных проблем, естественным образом “ложится” на программы.
На этапе выхода из кризиса особенно важное значение приобретает антиинерционный потенциал программного метода, его способность мобилизовать ресурсы на решение таких проблем, которые еще не вошли в структуру интересов сложившихся звеньев экономики и поэтому не могут быть решены в рамках их традиционного функционирования.
Преимущества программно-целевого метода управления экономическим и социальным развитием регионов характеризуются в целом следующими принципиальными особенностями:
- обеспечением единства методологических и методических подходов к решению задач развития регионов различного таксономического уровня;
- способностью концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решение принципиальных вопросов социально-экономического развития региона, от которых зависит поступательное развитие экономики и рост жизненного уровня населения (проведение структурной политики по существу, т.е. в пользу ускоренного развития отраслей обрабатывающей промышленности, первоочередная реализация приоритетных инвестиционных проектов развития экономики и социальной сферы, развитие наукоемких производств, содействие занятости населения и др.);
- возможностью использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов. В связи с этим можно говорить об инициирующем характере целевых программ, способных привлечь во многих случаях значительные финансовые ресурсы, если намечаемые перспективы развития региона резко повышают его инвестиционную привлекательность для отечественных и зарубежных инвесторов и гарантируют возврат кредитных ресурсов;
- возможностью сочетать в ходе государственного управления развитием экономики и социальной сферы на всех территориально-структурных уровнях программно-целевой метод управления региональным развитием с методами регионального прогнозирования и индикативного планирования. Это относится как к развитию государственного сектора экономики и тех хозяйственных комплексов, функционирование которых имеет жизненно важное значение для национальной безопасности страны – военно-промышленного, агропромышленного, металлургического, топливно-энергетического и др., так и к приоритетному развитию отдельных регионов страны – регионов–“локомотивов” экономического роста, к государственной поддержке кризисных, депрессивных и отсталых регионов, регионов с тяжелыми природно-климатическими и транспортными условиями, районов, обладающих особым геополитическим положением или подверженных воздействию природных и техногенных катастроф и аварий и др.;
1.4. Современные проблемы использования программно-целевого подхода в региональной экономике РФ
В настоящее время наблюдается снижение роли региональных программ в экономике РФ.
Следует отметить, что отдельные отечественные экономисты все еще продолжают рассматривать административно-правовые и рыночные механизмы развития экономики и социальной сферы как несовместимые между собой. Данное противопоставление искусственно, о чем свидетельствует опыт программного регулирования в странах с рыночной экономикой. Отсюда одним из основных условий преодоления кризиса и дальнейшего перехода к устойчивому развитию является использование программно-целевого метода, наряду с реализацией государственной контрактной системы, являющейся одним из главных инструментов современной организации рынка.
При таком подходе на первый план выдвигаются не формальные характеристики программного сектора экономики, такие как общее число программ и т.д., а заложенная в программном методе потенциальная возможность существенно повысить эффективность государственного управления экономикой. Сейчас эта возможность явно недооценивается. Причин здесь несколько:
в либеральной экономической теории аспект эффективности однозначно связывается с действием рыночного механизма, а не государства;
государственное управление экономикой отождествляется по инерции с советской системой отраслевого управления. Другие его формы (как реализованные в истории СССР — НЭП, военная экономика времен Великой Отечественной войны, “совнархозы”, так и потенциально возможные) практически не обсуждаются;
цели федеральных и региональных программ, как правило, шире, чем получение максимума прибыли; поэтому любая из них может быть как не удовлетворяющая критерию коммерческой эффективности отвергнута;
в реальной жизни государственные ассигнования на программы столь незначительны, а управление их реализацией так далеко от подлинно программных принципов, что практически отсутствуют позитивные примеры реализации программ в полном объеме.
Кроме того, хотелось бы возразить против встречающейся в некоторых официальных документах трактовки региональных программ только в качестве инструмента “государственной поддержки регионов”.
Во-первых, регионы сами являются частью государственной системы, так что говорить можно только о поддержке одним уровнем государства — федеральным — другого, а именно региона уровня субъекта РФ. В отдельных случаях меры федеральной поддержки распространяются на регионы более низкого таксономического уровня (административный район или их группу, один или несколько муниципальных образований и др.).
Во-вторых, роль государства в этом процессе вообще не может быть сведена только к реализации функции “поддержки”: оно выступает, прежде всего, в качестве субъекта-организатора разработки и реализации региональных программ. Эта информационная и координационная функция государства гораздо важнее, чем та скромная финансовая поддержка, которая может быть оказана сегодня регионам непосредственно из федерального бюджета.
Сегодня, в условиях слабо контролируемого государством процесса социально-экономического развития, региональные программы выступают в качестве инструмента, обеспечивающего скоординированное развитие разных подсистем (экономической, социально-демографической, экологической). При этом возможны разные подходы. Так, на Западе разработчики делают гораздо больший, чем у нас, упор на проблемы развития инфраструктуры, землепользования и экологии.
Собственно экономическая сторона регионального программирования опирается при этом на мало известный у нас понятийный аппарат “теоретической экономики благосостояния” (theoretical welfare economics). В частности, экономический эффект реализации региональных программ оценивается приростом суммарной стоимости общественных и частных активов (не только недвижимости, но и рабочей силы) на территории их действия.
Особое внимание при этом уделяется так называемым “внешним эффектам”, таким, например, как экономия затрат коммерческого сектора в результате развития инфраструктуры. На следующем шаге экономический эффект от реализации региональных программ соизмеряется социальными и экологическими эффектами и потерями. Этой цели служат специальные методы: “оценка затрат и результатов” (cost-benefit analysis) и “сопоставление затрат с эффектами” (cost-effectiveness analysis), особенно хорошо зарекомендовавшие себя при решении экологических проблем.
Остановимся еще раз на вопросе, имеющем принципиальное значение: где проходит граница между региональным программированием и “просто” территориальным планированием? Как сделать так, чтобы при разработке региональных программ специфический предмет программного управления не “растворялся” в общем потоке вопросов, обычно решаемых территориальными органами? Объектом территориального (регионального) планирования мы предлагаем считать процессы нормального — текущего и перспективного функционирования регионов и муниципальных образований, подкрепленные соответствующими каналами мобилизации ресурсов (т.е. оно выступает, до известной степени, как “территориальный аналог отраслевого планирования”).
Программы разрабатываются и реализуются не только специализированными органами программного управления, но и другими структурами, в том числе территориальными. В этом случае они выступают как часть системы территориального управления и направлены на реализацию, в первую очередь, региональных и местных интересов. Это позволяет заменить “планирование от достигнутого”, ставшее настоящим бедствием в последние десятилетия советского периода, планированием от желаемого результата, что резко повышает действенность планирования.
Разумеется, проблемы согласования инновационной (программной) и “рутинной” (плановой) составляющих развития региональной экономики будут стоять достаточно остро, поскольку присущее любому программному планированию достижение новых целей всегда означает перераспределение ресурсов, ограничение, хотя бы относительное (через пропорции распределения) интересов отдельных участников регионального воспроизводственного процесса.
