Функционирование государства, как и любой другой организационной структуры, связано с трансакционными издержками. И они тем больше, чем в большем числе трансакций государство выступает в качестве гаранта выполнения условий контракта. Властные отношения, возникающие между индивидом и государством, носят сложный и позиционный характер. Во-первых, индивиды делегируют государству вместе с правом контроля и право передачи государством контроля своим представителям, государственным служащим. Во-вторых, индивиды делегируют право контроля не конкретному лицу, а занимающим определенные позиции в государственной структуре функционерам, бюрократам. Речь идет об обосновании властных отношений не личными качествами функционеров, а их деловой компетентностью, обоснованной рационально созданными правилами. Чем активнее роль государства в спецификации и защите прав собственности, тем сложнее внутренняя структура государства и больше численность государственных служащих, и, следовательно, выше искажения циркулирующей внутри государственного аппарата информации. Кроме того, возрастают издержки на мониторинг и предотвращение государством оппортунистического поведения своих представителей, бюрократов. Поэтому при моделировании любого вмешательства государства в процесс спецификации и защиты прав собственности мы должны учитывать возможные искажения информации и тот факт, что вероятность легитимного использования насилия всегда меньше 100%. Поэтому аналогично тому, как говорят о "провалах" рынка, следует принимать во внимание и "провалы" государства. В частности, выделяют такие "провалы" государства:
• Несоответствие доходов и расходов. В отличие от обычной фирмы степень жесткости бюджетного ограничения государства далека от абсолютной. Государство значительно сложнее превратить в банкрота, даже если оно оказывается неспособным выполнять взятые на себя обязательства.
• Отсутствие четких критериев эффективности деятельности. В отсутствие таких четких критериев эффективности деятельности государства, каковым является прибыль для фирмы, государственные структуры подменяют их самостоятельно разработанными стандартами. Таким образом, деятельность государства зачастую оценивается по задаваемым им самим критериям: росту бюджетных поступлений, экспансии государственного контроля и т.д.
• Высокая вероятность достижения результатов, отличных от поставленных. Рост информационных издержек и издержек мониторинга и контроля, сопровождающий развитие государства, создает предпосылки для систематического отклонения реализованных задач от поставленных.
• Неравномерное распределение ресурсов. В распоряжении государства при распределении прав собственности на ресурсы, когда трансакционные издержки отличаются от нуля, находится несколько стандартов справедливости. Наряду с оптимумом по Парето такими стандартами являются правило Калдора (изменение в распределении ресурсов допускается, если выигрывающая в его результате сторона способна компенсировать потери проигрывающей стороне), правило Ролза (справедливое распределение ресурсов – это то, которое улучшает положение наименее обеспеченных) и многие другие.
Поэтому выбирать приходится не между двумя идеальными ситуациями: распределением прав собственности на основе функционирующего без издержек рыночного обмена с частными гарантиями исполнения контракта и передачей контроля над обменом правомочиями государству, действующему в интересах сторон контракта, а между двумя несовершенными альтернативами. Выбор между рынком и государством является лишь выбором между различными степенями и типами несовершенств. С одной стороны, рыночный механизм обмена и защиты прав собственности предполагает отличные от нуля трансакционные издержки и эскалацию использования насилия. С Другой стороны, получение государством монопольного права на использование насилия тоже приводит к росту трансакционных издержек, на этот раз – внутри государственного аппарата, и к систематическим искажениям в распределении правомочий.
В связи с этим О. Уильямсон предлагает оценивать эффективность того или иного варианта распределения прав собственности, сравнивая его не с гипотетическим идеалом, а с реально осуществимыми альтернативами. "Вариант распределения, для которого нельзя предложить альтернативу, которую можно описать и внедрить с большим чистым выигрышем, следует считать оптимальным". В такой перспективе многие примеры распределения прав собственности, ранее считавшиеся неэффективными, оказываются с учетом реальных альтернатив оптимальными. В частности, часто используемая в качестве иллюстрации пагубности для экономики государственного вмешательства "сахарная программа" (поддержание национального производства сахара вместо его более дешевого импорта) федерального правительства в действительности является единственной, отвечающей всем экономическим, социальным и политическим реалиям.
7.3. "Граница" государства
Аналогично постановке вопроса о наличии предела в экспансии фирмы по отношению к рынку требуется объяснить существование пределов роста государства. Если учесть, что полная монополия государства на выполнение функций гаранта исполнения контрактов приводит к высоким трансакционным издержкам, принимающим форму высоких издержек подчинения закону, то разумно предположить, что государство выступает гарантом не во всех, а лишь в некоторых взаимодействиях. В остальных сделках действуют альтернативные механизмы гарантирования их реализации. Чем же определяется круг гарантируемых государством сделок?
Этот круг ограничивается теми сделками, гарантирование которых государством связано с меньшими издержками, чем те, которые возникают при обращении сторонами контракта к альтернативным гарантам. Поэтому вопрос "делать самому или покупать на рынке", верный в отношении фирмы, следует переформулировать в отношении государства на "гарантировать самому или делегировать право контроля другим гарантам". Например, сравнительный анализ различных стран показывает, что в одних странах все сделки, связанные с социальным и медицинским страхованием, гарантируются государством, тогда как в других странах социальное и медицинское страхование делегируется частным фирмам. То же самое верно и в отношении образовательных услуг. Это позволяет предположить, что при сравнении альтернативных механизмов гарантирования сделок следует принимать во внимание соотношение связанных с ними трансакционных издержек в конкретных экономических, социальных и политических условиях. Следовательно, не существует абсолютной границы государства и не существует оптимальных размеров государственного вмешательства в экономическую и социальную жизнь безотносительно к конкретным историческим реалиям.
Данный вывод подтверждается анализом роли государства в исторической перспективе, сделанным Д. Нортом. В своей наиболее известной книге "Структура и изменение в экономической истории" он говорит о двух экономических революциях, причем обе связаны с изменением круга сделок, в которых государство выступает в качестве гаранта. Итак, первая экономическая революция по Норту произошла в момент перехода от кочевой к оседлой жизни человека, когда земледелие стало основным источником увеличения ресурсной базы. Именно в этот момент появились первые формы государственного устройства как гаранта прав собственности на землю. "Исключительные права собственности [на землю] обеспечивают для собственника прямые стимулы для увеличения эффективности и производительности [ее использования]". Таким образом, результатом первой экономической революции стал рост продукта, производимого сельским хозяйством.
Вторая экономическая революция произошла в начале XIX в., и она предшествовала началу промышленной революции. Точнее, вторая экономическая революция создала предпосылки для промышленной, ибо заключалась во включении в сферу гарантируемых государством контрактов тех, которые связаны с правами собственности на изобретения и прикладные разработки. Специфицированные права собственности на изобретения увеличили отдачу от научно-исследовательской и изобретательской деятельности и сократили тем самым дистанцию между научным знанием и техникой. Патентное право, законодательная защита промышленных секретов, регулирование законом использования торговых марок и торговых знаков создали стимулы для появления и широкого распространения технических изобретений и соединения науки с производством. Возможно, следующим радикальным изменением роли государства станет решение им проблемы защиты интеллектуальной собственности, актуальность которой подчеркивается распространением различных форм "пиратства", препятствующих развитию культуры и искусства.
